「本文来源：学习时报」
中国粮食是否安全，饭碗能否端在自己手里，关键要看18亿亩耕地数量不减少、质量不降低的红线能否守得住。坚守耕地保护红线，严格的制度是基础。新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）已于今年9月1日起施行。自此，由《条例》和年修正的土地管理法、年修正的农村土地承包法、年实施的《吉林省黑土地保护条例》等新法新规，以及刑法、刑法修正案（二）、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等法律法规、司法解释共同构造的耕地保护制度之网已然形成。落实耕地保护制度，关键在于以下几点。
落实好政府责任。耕地保护，政府是首要责任主体。土地管理法和《条例》明确规定了各级政府的耕地保护责任。政府的耕地保护责任首先表现为制定科学的国土空间规划。法律要求国土空间规划要明确耕地保有量、建设用地规模，划定落实永久基本农田和城镇开发边界。好规划是耕地保护的基础。各级政府规划编制部门应当在国土空间规划的编制过程中，尊重科学规律、善用正当程序、广泛听取专家和利害关系人意见（包括下级政府及其部门的意见），从源头上确保耕地保护不偏离方向、具有可执行性。尤其重要的是，要确保规划的权威性和稳定性，禁止通过擅自调整规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。落实好政府责任，关键在于落实各级政府对耕地尤其是永久基本农田保护的具体任务。按照法律规定，永久基本农田一般要占到各省、自治区、直辖市行政区域内耕地的八成以上，而具体比例由国务院根据各省（自治区、直辖市）耕地实际情况规定。因此，国务院规定永久基本农田具体比例是各地划定永久基本农田的基础。省（自治区、直辖市）人民政府对本行政区域耕地保护负总责，应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地区，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。县级以上地方人民政府应当采取措施保护黑土地等优质耕地。县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施永久基本农田划定。县级以上人民政府自然资源主管部门对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼负有管理及处罚责任。乡（镇）人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。特别需要强调的是，永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。
落实好耕地所有人、使用人的责任。耕地的所有者、使用者既享受耕地利益，也担负保护耕地的责任。耕地既有国家所有，也有集体所有。国家所有的耕地既有国有农场占有使用的，也有交由农民集体发包给农民等使用的；集体所有的耕地既有家庭承包经营的，也有其他方式承包经营的，还有集体直接使用的。不管何种所有、何种方式使用，法律都禁止占用包括永久基本农田在内的耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，农村村民建住宅不得占用永久基本农田。除此之外，农村土地承包法明确规定，发包方有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地的权利，也有制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利；承包方有依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害的义务。如果承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权制止，并有权要求赔偿由此造成的损失。土地经营权人给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。从黑土地等耕地资源遭受破坏的实践来看，既存在政府部门监管不到位的情况，也存在大量耕地所有人、使用人未尽到耕地保护责任的情况。土地的所有人，尤其是实际使用权人，是最容易发现土地违法行为的人，也应是最有动力追究耕地违法行为人法律责任的人。保护耕地，应让耕地所有人和使用人切实负起责任。
耕地保护，涉及众多主体。如新法规定，非农业建设依法占用永久基本农田的，建设单位应当按照省、自治区、直辖市的规定，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。另外，法律禁止占用包括基本农田在内的耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，这里的责任主体不仅仅指有权使用耕地或永久基本农田之人。
加大对耕地保护的考核及责任追究力度。落实耕地保护制度，考核是指挥棒。根据规定，国务院对省（自治区、直辖市）人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。考虑到法律并未针对各级政府的耕地保护要求全面配置法律责任，以及耕地保护激励和约束的需要，应当根据新法新规尽快完善对省（自治区、直辖市）人民政府耕地保护责任目标落实的考核标准，并适时启动新一轮考核，以督促省（自治区、直辖市）人民政府及时落实耕地保护目标。此外，落实耕地保护制度，责任追究是保障。一是严格追究行政法律责任。一方面要加大行政处罚的执法力度。与过去相比，新法新规大幅度提高了违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等的处罚力度，罚款标准从过去的耕地开垦费的2倍以下提高为5倍以上10倍以下，而且明确规定破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。另一方面要加大政务处分适用力度，促使耕地保护相关政府工作人员及其群众性自治组织中从事管理的人员依法履行耕地保护责任。二是进一步加大刑事处罚的力度。刑事责任是最为严厉的责任形式，最具威慑力。刑法及刑法修正案（二）规定了非法占用农用地罪，从耕地保护的刑事司法实践看，与耕地保护相关的非法占用农用地罪、盗窃罪和非法采矿罪的案例不少，但大多数单独适用罚金刑或者判处有期徒刑但予以缓刑，总体看处罚力度比较轻，不利于刑罚威慑功能的发挥。尤其是，对明知他人租用土地是为了盗采滥采黑土或泥炭的承包人，很少追究刑事责任，这不利于斩断破坏耕地的利益链。因此，耕地保护刑事责任的追究需要从适度加重责任追究的力度和拓展责任主体范围两个方面着力。三是重视民事责任的追究。要引导、鼓励甚至督促发包方善于行使农村土地承包法赋予的特殊情形终止土地经营权流转合同的权利及请求损害赔偿的权利。同时，可推广福建等地通过检察院提起刑事附带民事公益诉讼的方式追究违法行为人的责任的做法，保护国家利益和社会公共利益。